Internet in Cina: una storia di regole

Analizzare le dinamiche storiche di Internet nella Repubblica Popolare Cinese non è impresa facile principalmente a causa di due fattori: la prima criticità è costituita da una prospettiva temporale, la seconda da una quantitativa. Per quanto lo sviluppo di Internet in Cina sia iniziato nei circuiti accademici, è altrettanto vero che la costruzione di un network che permetta l’accesso al pubblico si è avviato solo intorno alla metà degli anni Novanta.

1986: i primi passi, senza regole

Il primo passo fu mosso il 20 settembre del 1987. Nella circostanza, il Prof. Qian Tianbai, all’epoca in carica presso il Progetto CANET (Chinese Academic Network) per la promozione di Internet in Cina, inviò la prima email con oggetto “Scavalcare la Grande Muraglia per entrare nel Mondo”. Il progetto fu realizzato anche grazie al prezioso contributo dell’Università Karlsruhe della Germania Ovest. Un altro passaggio molto importante in termini di regolamentazione, fu l’individuazione del dominio .cn nell’ottobre del 1990 riconosciuto nell’aprile del 1994 dal National Science Fund (NSF), un passaggio questo che avrebbe permesso alla Cina di connettersi a Internet. Per il riconoscimento ufficiale bisogna però attendere il 20 aprile del 1994, anno in cui Sprint Co. realizzò il primo “linkaggio” effettivamente operativo: da allora si è registrata una crescita impressionante sia in termini di strutture che di numero di utenti. Uno sviluppo che rende oggi la Cina il primo paese al mondo in numero di utenti Internet, forte dei suoi 384 milioni di utenti (statistiche CNNIC dicembre 2009). Un risultato ancora più sorprendente se si considera che nel primo rapporto CNNIC del 1997 si contavano solo 620mila utenti.

Naturalmente lo sviluppo di Internet in Cina può essere letto come una rivoluzione che coinvolge fortemente forme di comunicazione e interazione di molti cittadini, con la conseguente necessità – sempre più sentita da parte delle autorità – di formulare una regolamentazione ed avviare una forma di monitoraggio. Nonostante ciò, il periodo che va dal 1987 al 1996 può definirsi privo di regolamentazione sia dal punto di vista infrastrutturale che giuridico.

1995: internet si fa commerciale, nuove regole

Fu la commercializzazione di Internet nel 1995 a spianare il terreno per la promulgazione della Temporary Regulation for the Management of Computer Information Network International Connection siglata l’11 febbraio del 1996 e rivisitata il 20 maggio del 1997. Questo può essere considerato il primo set di regolamentazioni orientato a definire/rafforzare il controllo governativo su Internet. Un secondo set inclusivo di sei regolamentazioni fu promulgato nel 2000 con l’intento di definire la forma giuridica degli Internet Service Provider nei confronti dei siti Internet cinesi, così come le modalità di investimento previste per le aziende straniere intenzionate ad investire nell’Internet cinese. Tra le due regolamentazioni più importanti incluse in questo nuovo set ricordiamo The Measures for Managing Internet Information Services e The Interim Procedures on Registering and Filing of Online Business Operations. La maggior parte di questi regolamenti fu promulgata direttamente dal Congresso Nazionale del Popolo, dal Consiglio di Stato e dal Ministero dell’Industria e dell’Informazione (MII). Vennero inoltre annunciati altri decreti da governi locali e da altre unità ministeriali.

2000: inizia l’era dell’auto-regolamentazione

Un nuovo tipo di regolamentazione iniziò a svilupparsi intorno agli anni 2000. La diffusione dei punti di accesso al Web, in particolare gli Internet Cafè (wangba), così come il proliferare di strumenti comunicativi come BBS, forum e chat condussero ad una nuova forma di controllo che potrebbe essere definita come autoregolamentazione.

Nel 2001 ad esempio, gli Internet Cafè iniziarono a essere regolamentati da The Measures for Managing Internet Information Services and the Interim Procedures on Registering che, in seguito ad una decisione del Consiglio di Stato nel settembre del 2002, divennero The Regulations for Managing Internet Information Services and the Interim Procedures on Registering. Stando a questo tipo di regolamentazioni, i gestori di un wangba hanno il dovere di istallare del software di monitoraggio, assumere misure di sorveglianza e di monitoraggio, riferire alle autorità competenti .

Tra i soggetti chiamati a monitorare le attività degli utenti cinesi vi sono anche gli Internet publisher e i gestori di siti e portali. Il 27 aprile 2002 il MII promulgò The Interim Provisions on the Administration of Internet Publication definendo gli editori come responsabili circa la “legalità dei contenuti” presenti nei propri spazi, di conseguenza spettava loro il dovere di rivedere ed esaminare tutti i contenuti pubblicati dagli utenti.

Riassumendo, è possibile sostenere che la regolamentazione di Internet in Cina ha conosciuto tre fasi.

• La prima va dal 1993 al 1999: durante questo periodo, nè la regolamentazione nè l’attività di monitoraggio erano state ancora indirizzate con precisione da nessuna istituzione.

• La seconda fase si focalizza intorno ai primi anni 2000: nel corso di questa fase si è manifestata un’azione più collaborativa nella regolamentazione in cui gli agenti del business – in particolare gli ISP –  iniziarono ad essere particolarmente coinvolti anche nell’auto-regolamentarsi.

• L’ultima fase va dal 2002 ai giorni nostri e può essere considerata l’ultimo livello nella legislazione dell’Internet cinese anche perché è maggiormente orientata agli utenti finali che rischiano sanzioni pesanti se navigano in maniera illecita.

Alcuni ricercatori sono del parare che il mantenimento di questo sistema sia garantito anche dalla vaghezza con cui vengono definiti illegali determinati comportamenti che coinvolgono la proliferazione di notizie, atti sovversivi rivolti al rovesciamento dello Stato, divulgazione di segreti di stato. I diversi metodi con cui i regolamenti sono interpretati così come gli elementi aggiuntivi introdotti prima che i regolamenti venissero promulgati ufficialmente, inducono l’utente cinese a desistere dal gestire un certo tipo di contenuto.

Uno scudo d’oro per il web cinese

Da una prospettiva storica, l’approccio alla regolamentazione può dirsi cambiato rispetto ai primi tempi; nel corso dei primi cinque anni il governo cinese ha segnato la distinzione tra “cyberspazio globale” e “cyberspazio domestico”. Questo tipo di distinzione si realizzò anche grazie alla costruzione del più grande firewall al mondo, un’infrastruttura imponente anche in termini di spese con lo scopo di filtrare e censurare le attività on line degli utenti e bloccando l’accesso ad alcuni indirizzi IP. Il Progetto Scudo d’oro (jindun gongcheng), il cui nome fu assegnato del Ministero della Pubblica Sicurezza, ha avuto inizio nel 1998. Le operazioni ebbero invece inizio nel 2003 con dei costi decisamente elevati sia per la produzione – secondo la CCTV, 6,4 milioni di RMB (650 milioni di euro) – che per la gestione, come dimostrano i 30.000 poliziotti coinvolti nel progetto.

Se il Progetto Scudo d’Oro può essere considerato un espediente per contrastare la proliferazione di contenuti illegali nell’Internet cinese provenienti sia dall’esterno che dall’interno del Paese, è altrettanto importante sottoliniere il fatto che in Cina esistono solo nove agenzie riconosciute dal governo cui è permesso di stabilire un Interconnecting network e di erogare le licenze operative ai provider (ISP). Tra queste il CSTNET di proprietà dell’Accademia delle Scienze, UNINET, di proprietà di Unicom, CNCNET di proprietà del ChinaSat, CIETNET di proprietà della China International E-Trade Commission e il CGWNET di proprietà del gruppo China Great Wall. Secondo la struttura gerarchica questi network necessitano di gateways internazionali che sono controllati dal Ministero dell’Industria e dell’Informazione con sede a Pechino, Shanghai e Canton.

Telecomunicazioni: ministeri in conflitto

Al vertice della struttura dell’Internet Cinese vi è il Ministero dell’Industria e dell’Informazione: ha il compito di gestire i gateway governativi al livello più alto. Al secondo livello ci sono gli Internet Service Provider (ISP) con l’obiettivo di gestire gli interconnecting network ed installare filtri per prevenire contenuti nocivi. In questo modo l’Internet cinese potrà contare sia su una cornice giuridica che su una struttura imponente che dovrebbe garantire una sostenibilità del sistema.

Eppure permangono alcune criticità abbastanza rilevanti per i due maggiori organi che gestiscono struttura e contenuto dell’Internet cinese. Fino al 1998 i Ministeri incaricati della gestione delle telecomunicazioni erano due: il Ministero delle Poste e delle Telecom (MOT) e il Ministero dell’Industria Elettronica (MEI). Mentre il primo aveva un controllo sostanziale sulle telecomunicazioni, al secondo spettava prendere decisioni inerenti alla manifattura di prodotti rivolti all’informazione tecnologica (oltre a ciò il MEI era il più grande manifatturiere di settore in Cina). Nel 1998 i due Ministeri vennero uniti dando così vita al Ministero dell’Industria e dell’Informazione (MII) che rappresenta oggi il maggiore regolatore delle telecomunicazioni e di Internet in Cina, assumendosi la responsabilità sull’amministrazione generale ed erogando le licenze necessarie agli operatori delle telecomunicazioni e agli ISP.

La creazione del MII non è stata impresa facile anche perché avrebbe dovuto includere il Ministero della Radio, Film e Televisione (MRFT). L’opposizione di molti burocrati, così come la pressione del dipartimento di Propaganda, i quali credevano che la creazione di un unico Ministero avrebbe danneggiato il ruolo dell’autorità di trasmissione, hanno fatto sì che il MRFT venisse rinominato in SARFT (Amministrazione Statale Radio Film e Televisione) tutelando così il suo precedente potere amministrativo sulle operazioni di trasmissione e cablaggio. Naturalmente il ruolo del SARFT risulta oggi decisivo per il contenuto generato su Internet che negli ultimi anni è cresciuto a dismisura anche a causa della crescita del Web 2.0. Esempi di contrasto tra i due Ministeri furono registrati già nel 1998 quando la SARFT decise di implementare il suo piano di costruire un suo backbone network indipendente. Durante lo stesso periodo alcuni network municipali si connessero al backbone della SARFT dal momento che un “acquisto” da parte del MII sarebbe stato letto come un prendere il controllo sulla loro infrastruttura.

Negli ultimi anni sono stati registrati molti conflitti tra MII e SARFT tanto che il Consiglio di Stato ha dovuto emanare diverse circolari congiunte tre i due enti al fine di evitare una politica “anti – convergente”. La diatriba è ancora lungi dall’essere sedata, anche perché potrebbe essere letta come un conflitto tra il Consiglio di Stato e il Dipartimento di Propaganda del Partito. Le scelte del primo derivano da logiche prevalentemente economiche e sono rappresentate dal MII, mentre gli atteggiamenti del Dipartimento di Propaganda scaturiscono da imperativi ideologici rappresentati dal SARFT.

Contrasti tra le istituzioni e disordine nella cornice giuridica denotano come l’Internet Cinese sia da definirsi ancora in uno stato di maturazione. Per quanto sia considerato lo spazio virtuale più popoloso al mondo molti obiettivi necessitano ancora di essere conseguiti nel prossimo futuro prestando particolare attenzione alla regolamentazione e ad una più trasparente gestione interna.

Pubblicato in inglese sulla Newsletter del China Media Observatory, Università di Lugano, marzo 2010. L’autore è a disposizione per fornire le note bibliografiche.